SESIÓN I. DESAFÍOS INSTITUCIONALES DE LA ESPAÑA ACTUAL

MESA B. FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DEL MODELO

 

MODERADORA

Abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV -2012/2016-

Lourdes Centeno Huerta

Bienvenidos a esta mesa, que lleva por título “Finanzas públicas y sostenibilidad del modelo”. Sin duda, se trata de un tema central que ocupa buena parte de la agenda política y económica de nuestro país.

Antes de presentar a los PONENTES y de que compartan con nosotros sus reflexiones, me gustaría enmarcar brevemente el concepto que nos convoca. Se habla mucho de finanzas públicas y de sostenibilidad del modelo, pero ¿a qué nos referimos exactamente? En esencia, hablamos de la capacidad de los Estados y de los gobiernos para mantener a largo plazo sus actuales políticas de gasto, tributarias y otras relacionadas, sin poner en riesgo su solvencia, sin incumplir sus obligaciones y sin trasladar de manera injusta al futuro los costes de esas decisiones.

Creo que, con independencia de la actualidad —que sin duda marcará muchas de las cuestiones que abordaremos en esta hora y media—, es importante subrayar que no estamos ante un debate meramente coyuntural. Se trata de una cuestión estructural, que trasciende los ciclos económicos, los cambios demográficos e incluso las transformaciones del mercado de trabajo.

Para hablar de todos estos asuntos —déficit, deuda, modelo de financiación autonómica, impacto del envejecimiento progresivo de la población en el gasto público y en los presupuestos— contamos con tres personalidades de amplia trayectoria profesional y reconocido prestigio, a quienes agradecemos sinceramente su participación.

Voy a presentarlos siguiendo el orden en el que intervendrán.

En primer lugar, Javier Díaz-Giménez, profesor ordinario del Departamento de Economía del IESE, donde dirige la Cátedra Cobas de Ahorro y Pensiones. Es doctor en Economía por la Universidad de Minnesota y ha dedicado gran parte de su vida profesional a la investigación y la docencia en macroeconomía, así como a la asesoría económica. Es autor de diversos libros y numerosos artículos publicados en revistas de prestigio.

A continuación, a mi derecha, Juan José Rubio Guerrero, catedrático de Universidad en el área de Economía Aplicada, en la materia de Hacienda Pública y Régimen Fiscal de la Empresa. Cuenta con más de 45 años de dedicación docente, investigadora y de gestión universitaria en la Universidad Complutense de Madrid y en la Universidad de Castilla-La Mancha. Ha sido, entre otras responsabilidades, director del Departamento de Economía Aplicada y Hacienda Pública de la Universidad Complutense, vicerrector de Docencia y de Relaciones Internacionales, decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, y miembro del Consejo Rector del Instituto Nacional de Administración Pública, además de autor de numerosas publicaciones.

Y, por último, Francisco de la Torre, miembro del Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado. Actualmente es inspector en la Delegación Central de Grandes Contribuyentes y ha sido diputado en el Congreso, presidente de la Comisión de Presupuestos y portavoz en distintas comisiones, como la de Hacienda y la de Investigación de la crisis financiera, además de portavoz adjunto en la Comisión de Economía. Es también autor de diversos libros; el más reciente, La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a la ciudadanía, que probablemente ocupará parte de su intervención.

Como pueden comprobar, contamos con PONENTES de absoluto conocimiento y experiencia en la materia. Es un verdadero lujo tenerlos aquí para compartir con todos nosotros sus reflexiones.

En cuanto a la estructura de la sesión, cada uno de los PONENTES dispondrá de aproximadamente 15 minutos para exponer sus ideas. A continuación, organizaremos un coloquio de unos 25 minutos en torno a algunas preguntas y, finalmente, reservaremos los últimos 10 o 15 minutos para que el público pueda formular sus propias cuestiones.

Y sin más preámbulo, cedo la palabra a Javier. Muchas gracias.

 

PONENTES

Profesor de Macroeconomía Financiera

Javier Díaz Giménez

Muchas gracias, Lourdes.

Buenos días a todos. Como soy el telonero del grupo, puedo permitirme cierta libertad: lo bueno viene después de mí.

Cuando hablamos de sostenibilidad, en realidad estamos hablando de tres dimensiones, aunque hoy nos centraremos en una. La primera dimensión es la de los recursos no renovables: ¿podemos seguir creciendo al ritmo actual? La economía mundial, en términos de paridad de poder de compra, crece en torno al 3,2%. ¿Podremos seguir proporcionando bienestar a 8.000 millones de personas? Por ejemplo, algo tan sencillo como una lavadora —que es una de las mejores herramientas para salir de la pobreza— requiere recursos. La pregunta es si tendremos recursos suficientes para sostener ese crecimiento.

La segunda dimensión es la climática: ¿seremos capaces de mantener el planeta habitable a medida que crecemos y generamos más externalidades negativas?

Y la tercera es la sostenibilidad financiera, que es la que nos ocupa hoy: en un mundo compuesto por unos 200 Estados, ¿cuál es la sostenibilidad financiera de cada uno de ellos? Y, dentro de los Estados, la de sus distintos niveles territoriales —comunidades autónomas, regiones o como queramos denominarlas—.

¿Cómo va España? La respuesta típica del economista es: “¿comparado con qué?”. Podemos compararnos con el pasado, con otros países similares, con nuestras expectativas o con el escenario contrafactual —cómo habrían ido las cosas con otras políticas o con otro gobierno—, aunque esa última comparación es imposible.

Si nos comparamos con gobiernos anteriores y tomamos los datos actualizados por el INE —con un crecimiento en 2024 en torno al 2,7%—, la media del actual Gobierno es mejor que la de Rajoy y Zapatero, pero claramente inferior a la de Aznar. Cada cual puede interpretar esos datos como considere oportuno, pero son los que son.

Si nos comparamos con otros países, la fotografía cambia según el punto de referencia. Frente a Alemania, España va mejor; frente a Polonia, mucho peor. Durante la pandemia sufrimos, junto con el Reino Unido, la recesión más intensa, y nuestra recuperación fue más tardía: no recuperamos el nivel previo hasta el segundo trimestre de 2022. Sin embargo, en la fase más reciente estamos creciendo más deprisa que varios socios europeos. Todo depende de la comparación que elijamos.

Ahora bien, más allá del crecimiento, la cuestión clave es el déficit. El déficit medio del actual Gobierno ha rondado el 4,9%, mejor que el de Rajoy en su conjunto, peor que el de Zapatero y mucho peor que el de Aznar. Pero lo verdaderamente relevante no es la comparación política, sino el momento del ciclo.

España está creciendo cerca del 3%. Y con ese crecimiento tenemos un déficit próximo al 3%, que es el límite del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. De los ciclos económicos sabemos pocas cosas, pero una es segura: son recurrentes. Esta expansión terminará. No sé cuándo ni por qué, pero terminará. ¿Qué ocurrirá entonces si, creciendo al 3%, tenemos un déficit del 3%? ¿Qué pasará cuando el crecimiento sea del 2%, del 1% o negativo?

El ejemplo de Francia es ilustrativo: con menor crecimiento, su modelo se sitúa en el límite de sostenibilidad. En nuestro caso, el problema es que el déficit no es coherente con la fase expansiva en la que estamos. Eso indica la existencia de un déficit estructural elevado: estamos gastando sistemáticamente más de lo que ingresamos y trasladando parte de ese gasto a los contribuyentes futuros.

La deuda pública ronda el 100% del PIB. ¿Es mucho o poco? La deuda importa por dos razones: porque hay que refinanciar los vencimientos y porque hay que financiar el nuevo déficit. Además, existe riesgo de tipos de interés: si suben, aumentará el coste financiero, que hoy ronda los 30.000 millones de euros anuales.

¿De dónde procede el déficit? En mi caso, tras años analizando el sistema de pensiones, miro inevitablemente a la Seguridad Social. En 2024, las obligaciones reconocidas totales de la Seguridad Social ascendieron a 231.000 millones de euros. Las cotizaciones de los ocupados fueron 156.000 millones. La diferencia —unos 75.000 millones— la aportó el Estado mediante transferencias o préstamos.

Es decir, si la Seguridad Social hubiera financiado íntegramente su gasto con cotizaciones, el Estado no habría tenido que aportar esa cantidad. Y dado que el déficit total fue de unos 50.000 millones, sin esa aportación el conjunto del Estado habría registrado un superávit cercano a 25.000 millones.

El problema es estructural: se mezclan en la misma caja pensiones contributivas, prestaciones por incapacidad, maternidad, ingreso mínimo vital y otros conceptos. No es lo mismo diferir salarios —que es lo que son las pensiones de jubilación— que financiar seguros sociales de alto coste. Y al mezclarlo todo, se diluye la responsabilidad financiera.

La idea final es sencilla: no es consistente crecer al 3% y tener un déficit del 3% en un entorno que limita ese déficit al 3%, donde ese déficit debert Si no corregimos el componente estructural —especialmente el vinculado al sistema de pensiones—, cuando el ciclo cambie, el ajuste será mucho más difícil.

Muchas gracias.

Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla la Mancha

Juan José Rubio Guerrero

El objetivo de mi presentación es perfilar, de forma telegráfica ya habrá tiempo de profundizar en el debate, los rasgos principales del gasto público agregado en España, con varios enfoques interconectados:

-Considerar su estructura y sostenibilidad a medio y largo plazo

-Comparar nuestra situación con la media de la situación europea

-Identificar problemas retos, e inconsistencias

Para terminar, formulando propuestas muy genéricas, por cada una obligaría a una disección casi quirúrgica, sobre reformas del gasto público en España.

En mi presentación voy a partir precisamente de una premisa: el principal problema del gasto público español no es cuánto se gasta, sino cómo se gasta y en qué se gasta.

España, al igual que el conjunto de la Unión Europea, afronta desafíos estructurales de gran magnitud. Entre ellos destacan el envejecimiento demográfico, la transición ecológica y digital, el aumento de la desigualdad social, la elevada deuda pública acumulada tras sucesivas crisis, la necesidad de reforzar la competitividad y los requerimientos de una política de defensa más comprometida en un entorno global cada vez más complejo.

Estos retos exigen una orientación estratégica del gasto público, priorizando aquellas partidas con mayor impacto económico y social a medio y largo plazo.

A estos desafíos comunes se añaden elementos específicos del caso español. Un modelo productivo, caracterizado por una elevada dependencia de sectores de bajo valor añadido y una productividad relativamente reducida, que limita el crecimiento potencial y la capacidad recaudatoria del Estado para financiar gastos adicionales.

Asimismo, el elevado grado de descentralización territorial del gasto público introduce complejidades adicionales en términos de coordinación, eficiencia y equidad interterritorial.

Finalmente, la evolución demográfica, con una de las esperanzas de vida más altas del mundo y una de las tasas de fecundidad más bajas de Europa, ejerce una presión creciente sobre los sistemas de pensiones, sanidad y dependencia.

El análisis del gasto público en España requiere situarlo en un contexto comparado que permita evaluar su magnitud relativa y sus características específicas.

En términos agregados, el gasto público español se sitúa en una posición intermedia dentro de la Unión Europea. En los últimos años, el gasto de las Administraciones Públicas ha representado en torno al 45 % del PIB, frente a una media comunitaria cercana al 49 % y una media de la eurozona ligeramente superior.

Más allá del volumen agregado, el análisis funcional del gasto revela diferencias significativas entre España y la media europea. En el ámbito de la protección social, España destina una proporción del PIB ligeramente inferior a la media de la UE, aunque con un peso muy elevado de las pensiones frente a otras prestaciones sociales.

Un aspecto clave del análisis comparado es la relación entre gasto público social y resultados. España obtiene resultados razonablemente buenos en algunos indicadores sociales, como esperanza de vida o reducción de la pobreza entre personas mayores, pero presenta debilidades en otros ámbitos, como pobreza infantil, desigualdad educativa o productividad.

El análisis comparado confirma que España no es un país con un gasto público excesivo en términos europeos. Sin embargo, su estructura presenta desequilibrios significativos, con un peso elevado del gasto rígido y una inversión insuficiente en partidas clave para el crecimiento futuro como la inversión pública. Estas diferencias sugieren que el problema no radica únicamente en el nivel de gasto, sino en su orientación y capacidad para generar resultados equilibrados a medio y largo plazo.

EL PROBLEMA DEL GASTO PUBLICO ESPAÑOL NO ES CUANTO SE GASTA, SINO EN QUE SE GASTA Y COMO SE GASTA. EL RETO: IR DE CANTIDAD A CALIDAD

Aproximadamente dos tercios del gasto público total se destinan a gasto social, una proporción comparable a la de otros países europeos, pero con una composición interna significativamente distinta.

Este predominio del gasto social refleja el papel central que desempeña el sector público en la provisión de protección frente a riesgos como la vejez, la enfermedad, el desempleo o la exclusión social. No obstante, la forma en que se distribuyen estos recursos entre distintos colectivos y etapas del ciclo vital tiene implicaciones relevantes en términos de equidad, eficiencia y crecimiento económico.

La evolución presupuestaria pone de manifiesto que la estructura del gasto español está marcada por un elevado peso del gasto rígido, es decir, aquel cuya reducción resulta política y socialmente compleja a corto plazo.

La combinación de pensiones, intereses de la deuda y gasto en personal reduce significativamente el margen disponible para nuevas políticas (piensen en los gastos en defensa, por ejemplo). Este problema se ve agravado por la fragmentación institucional y la ausencia de mecanismos sistemáticos de evaluación del gasto.

RETO ESTRUCTURAL A LARGO PLAZO: TRIADA CAPITOLINA

PENSIONES, SANIDAD Y DEPENDENCIA DERIVADAS DEL ENVEJECIMIENTO DEMOGRAFICO.

El envejecimiento demográfico constituye el principal desafío estructural al que se enfrenta el gasto público en España en las próximas décadas. La combinación de una esperanza de vida muy elevada y una de las tasas de fecundidad más bajas de la Unión Europea está provocando un rápido aumento del peso relativo de la población mayor de 65 años y, en particular, de la población mayor de 80 años.

Este proceso tiene implicaciones profundas para las finanzas públicas, ya que incrementa la demanda de prestaciones y servicios públicos asociados a la vejez, como pensiones, sanidad y cuidados de larga duración. Lo que yo denominaría como la Triada Capitolina del Gasto público social en España.

Al mismo tiempo, reduce la proporción de población en edad de trabajar, lo que limita el crecimiento potencial y la capacidad de financiación del Estado del bienestar.

Vamos por partes con algunas ideas fuerza:

PENSIONES:

En las últimas décadas, el gasto en pensiones ha aumentado de forma sostenida como consecuencia del incremento del número de pensionistas, del aumento de la pensión media y de la prolongación de la duración de las prestaciones. Actualmente, el gasto en pensiones supera el 13 % del PIB y absorbe una parte creciente del presupuesto público.

Las proyecciones demográficas y económicas indican que, en ausencia de cambios significativos, el gasto en pensiones podría alcanzar entre el 16 % y el 17 % del PIB en torno a 2050. Este escenario situaría a España entre los países con mayor esfuerzo en pensiones de la OCDE.

Son múltiples los aspectos abordables de la problemática de las pensiones en España, pero, en mi opinión, uno de los más relevantes del debate sobre las pensiones es la equidad intergeneracional. El peso creciente del gasto en pensiones implica que una proporción cada vez mayor de los recursos públicos se destina a la población jubilada, mientras que las generaciones jóvenes afrontan mayores dificultades de acceso al empleo, la vivienda y los servicios públicos.

El riesgo potencial futuro no es otro que la consolidación de un desequilibrio intergeneracional, en el que los jóvenes contribuyen al sistema sin recibir una protección equivalente. Abordar este reto exige una visión integral del gasto público, que tenga en cuenta el reparto de recursos entre generaciones y a lo largo del ciclo vital.

SANIDAD:

El gasto sanitario público es otra de las principales partidas del presupuesto que exige especial escrutinio, aunque su peso relativo es inferior al de otros países europeos.

ESP: 7,5% DEL PIB;    EU PROMEDIO: 8,9%

Este menor esfuerzo presupuestario se ha traducido en una presión creciente sobre el sistema, especialmente tras los recortes aplicados durante las sucesivas etapas de consolidación fiscal en décadas recientes.

La descentralización sanitaria genera diferencias significativas en gasto por habitante entre comunidades autónomas. Estas diferencias no siempre se corresponden con necesidades objetivas de salud, lo que plantea problemas de equidad territorial y que habría que considerar en mayor medida y como factor clave en la reforma de la financiación regional.

Este envejecimiento de la población incrementa la demanda de servicios sanitarios y exige una reorientación del gasto hacia la atención primaria, especialmente en zonas rurales, la prevención y la coordinación con los servicios sociales.

OTROS SERVICIOS SOCIALES

Además de las pensiones, la protección social incluye prestaciones por desempleo, ayudas familiares, rentas mínimas y otras transferencias. En comparación con otros países europeos, España presenta un gasto relativamente elevado en prestaciones por desempleo durante las crisis, reflejo de la volatilidad del mercado laboral.

Sin embargo, el gasto en políticas familiares, de infancia y apoyo a la conciliación es claramente inferior a la media europea. Este desequilibrio contribuye a explicar problemas estructurales como la baja natalidad, la elevada pobreza infantil y las dificultades de conciliación laboral y familiar.

El ingreso mínimo vital ha supuesto un avance en la protección frente a la pobreza extrema, pero su impacto agregado sigue siendo muy limitado y poco flexible en comparación con otros sistemas de rentas garantizadas europeos.

DEPENDENCIA

El envejecimiento demográfico incrementa también la demanda de cuidados de larga duración. En España, el sistema de atención a la dependencia tiene escaso recorrido institucional y presenta importantes carencias en términos de financiación, cobertura y equidad territorial.

A pesar de los avances normativos, el gasto en dependencia sigue siendo inferior al de otros países europeos. Las listas de espera para acceder a prestaciones son elevadas y existen grandes diferencias entre comunidades autónomas en la intensidad y calidad de los servicios.

El peso del cuidado informal sigue siendo muy elevado y recae principalmente en las familias, y dentro de estas, en las mujeres. Esta situación tiene importantes consecuencias en términos de desigualdad de género y participación laboral en un sector fuertemente feminizado.

La conclusión más significativa que podemos extraer de esta dinámica es la necesidad de mejorar la coordinación entre los sistemas sanitario y de servicios sociales para atender adecuadamente a una población cada vez más envejecida y con mayor prevalencia de enfermedades crónicas. La falta de integración entre ambos sistemas genera ineficiencias, duplicidades y una peor calidad de la atención. Una mayor coordinación permitiría mejorar los resultados y optimizar el uso de los recursos públicos.

Pero además, el impacto fiscal del envejecimiento va más allá del aumento del gasto en pensiones y dependencia. También afecta a los ingresos públicos, ya que una población envejecida tiende a generar menos ingresos tributarios y por cotizaciones sociales.

Este doble efecto —mayor gasto y menores ingresos— refuerza la necesidad de una estrategia fiscal de largo plazo que combine reformas del gasto con políticas orientadas al crecimiento económico y la ampliación de la base de cotizantes como mecanismos de estabilidad y sostenibilidad del modelo social.

INVERSION PUBLICA

La inversión pública es una de las partidas más volátiles del gasto público español. Durante las crisis, ha sido utilizada sistemáticamente como variable de ajuste presupuestaria para equilibrar las cuentas públicas dada la escasa percepción del electorado en este ámbito, lo que ha generado déficits persistentes en infraestructuras y capital público cuyos resultados comenzamos a vislumbrar de forma dramática.

Aunque los fondos europeos han permitido una recuperación parcial de la inversión, es preciso advertir el riesgo de que este impulso será temporal si no se consolida un esfuerzo inversor sostenido con recursos nacionales. En 2024, la inversión pública representaba el 11% de la inversión total, pública y privada.

~34 868 M€

~306 748 M€

La inversión en infraestructuras (carreteras, ferrocarriles, agua, energía) ha recuperado pulso desde 2019, gracias a los Fondos europeos principalmente, pero aún está lejos de los máximos históricos, por ejemplo, comparado con 2009 o décadas anteriores y exige un esfuerzo de crecimiento tanto en términos de reposición, de mantenimiento y de inversión en políticas hidráulicas y energéticas para garantizar seguridad en la provisión de servicios y suministros y evitar apagones o catástrofes naturales.

GOBERNANZA DEL GASTO PUBLICO

La gobernanza del gasto público constituye un elemento clave para garantizar su eficiencia, equidad y sostenibilidad. En España, la gestión del gasto se desarrolla en el marco de un sistema altamente descentralizado, en el que las comunidades autónomas y las entidades locales desempeñan un papel central, especialmente en ámbitos como la sanidad, la educación y los servicios sociales.

Este modelo descentralizado presenta ventajas evidentes, como una mayor proximidad a las necesidades de los ciudadanos y una mayor capacidad de adaptación a las características territoriales. Sin embargo, esta dinámica genera importantes desafíos en términos de coordinación, coherencia y evaluación del gasto.

La ausencia de mecanismos efectivos de coordinación interterritorial da lugar a duplicidades administrativas, desigualdades en el acceso a los servicios públicos y diferencias significativas en el gasto por habitante que no siempre responden a criterios objetivos de necesidad.

El sistema de financiación autonómica es un elemento central de la gobernanza del gasto público en España. Su diseño condiciona la capacidad de las comunidades autónomas para prestar servicios públicos fundamentales y para planificar su gasto a medio y largo plazo.

No obstante, el actual sistema presenta importantes deficiencias, entre ellas la falta de actualización periódica, la complejidad del modelo y la insuficiente correspondencia entre recursos y competencias. Estas debilidades generan tensiones financieras recurrentes y dificultan la prestación homogénea de servicios públicos en todo el territorio.

La reforma del sistema de financiación autonómica aparece, por tanto, como una condición necesaria para mejorar la eficiencia y la equidad del gasto público, así como para reforzar la corresponsabilidad fiscal que permita ofertas diferenciales de servicios públicos en función de las demandas específicas de los ciudadanos en cada región.

Por último pero no menos importante, uno de los problemas estructurales más persistentes del gasto público en España es la escasa cultura de evaluación. A diferencia de otros países europeos, la evaluación sistemática de las políticas públicas y del gasto asociado sigue siendo limitada y fragmentada. Por ello, en políticas públicas, se abunda en la necesidad de avanzar hacia un enfoque de presupuestación orientada a resultados, en el que la asignación de recursos esté vinculada al cumplimiento de objetivos claros y medibles. La evaluación ex ante y ex post de las políticas permitiría identificar programas ineficientes y reorientar los recursos hacia aquellos con mayor impacto social y económico.

RECOMENDACIONES DE POLITICA PUBLICA

A partir de esta radiografía realizada, voy a tratar de formular una serie de recomendaciones genéricas orientadas a mejorar la calidad del gasto público en España. Entre las principales destacan:

Reequilibrar el gasto social, reforzando políticas de infancia, familia y empleo.

Abordar el reto del envejecimiento desde una perspectiva integral, combinando reformas del gasto con políticas de empleo, productividad, natalidad e inmigración.

Aumentar la inversión en educación, formación profesional e I+D hasta converger con la media de la UE avanzada.

Reenfocar la inversión pública hacia un modelo no tanto de capital público de nueva planta como de mantenimiento y reposición del capital público existente.

Mejorar la evaluación de las políticas públicas, incorporando criterios de eficacia/eficiencia, impulsando una cultura de evaluación, control y presupuestación orientada a resultados, que permita una mejor asignación de los recursos financieros.

Reformar el sistema de financiación autonómica para reducir desigualdades territoriales.

Garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones mediante un enfoque integral y gradual, basado en la equidad intergeneracional.

Diseñar una estrategia fiscal creíble que permita reducir la deuda pública a medio plazo.

A MODO DE CONCLUSION

El análisis del gasto público en España muestra que:

El principal desafío no reside en su tamaño, sino en su orientación y composición. A pesar de situarse por debajo de la media europea en términos de gasto total, España presenta desequilibrios estructurales que limitan la eficiencia del gasto y su capacidad para impulsar el crecimiento y la cohesión social.

El envejecimiento demográfico, la rigidez presupuestaria y la fragmentación institucional plantean retos significativos para la sostenibilidad del Estado del bienestar. Afrontarlos exige una estrategia fiscal de largo plazo basada en una mejor calidad del gasto, una gobernanza más eficaz y una visión integral de la política económica.

En definitiva, es posible compatibilizar la sostenibilidad fiscal con un Estado del bienestar sólido, siempre que se priorice una composición del gasto orientada al futuro, al crecimiento económico y a la equidad social en un contexto de cooperación institucional, aunque ahora pueda parecernos una entelequia.

PRESENTACIÓN COMPLETA

Inspector de Hacienda. Ex presidente de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados

Francisco de la Torre

Quisiera agradecer a la Fundación Independiente, y especialmente a Luis Trigo, vicepresidente y director académico de este V Congreso Nacional de la Sociedad Civil, por darme la oportunidad de compartir algunas ideas que, prácticamente, están en mi libro —un minuto de publicidad— “La factura del cupo catalán”, que Luis tuvo la cortesía de presentarme en Valencia.

La verdad, me da cierto reparo estar en esta mesa junto a expertos que han formado parte de comités de financiación autonómica o han sido directores generales del Instituto de Estudios Fiscales, cuando yo estaba aprendiendo allí. Pero bueno, voy a intentarlo.

Mi presentación enlaza con lo que se ha comentado antes, y creo que quedará una exposición complementaria con la de mis compañeros.

1. Distribución del gasto público

Empecemos por lo básico: ¿en qué se gasta el dinero público?

Aquí vemos la distribución del gasto:

-41 % en protección social, de los cuales más de 200.000 millones de euros son pensiones de jubilación.

-Salud representa el 15 %.

-Educación, una proporción menor.

Es decir, el gasto social absorbe casi todo. Si no se controla, tendremos un problema. Y como decía Juan José, sanidad, dependencia y pensiones crecen a medida que aumenta la edad media de la población.

Además, las pensiones están garantizadas con la revalorización según el IPC, aunque caiga un meteorito, lo que implica un crecimiento aún mayor. Según el informe del Ageing Report (Comisión Europea), esto podría representar hasta seis puntos del PIB en 2070. Para no expertos, seis puntos del PIB son unos 100.000 millones de euros, más que toda la recaudación del IVA. Eso nos obliga a pensar en sostenibilidad: no basta con la composición del gasto, hay que poder pagarlo.

2.Distribución territorial del gasto

Otro elemento crítico es qué parte del gasto corresponde a las comunidades autónomas. Si quitamos la Seguridad Social y los gastos del Estado en intereses y aportaciones, las comunidades disponen de unos 50.000 millones de euros para gastar. La administración general del Estado, en funciones directas, gasta relativamente poco en comparación.

Si miramos el gasto de las comunidades:

-Sanidad: 40 % del presupuesto

-Educación: 24 %

-Otros gastos sociales: 12 %

Esto significa que cuando hablamos de financiación autonómica, hablamos fundamentalmente de reparto del poder político y de derechos de los ciudadanos a servicios públicos similares en todo el territorio, algo que hoy no se cumple.

3.Sistemas de financiación

Tenemos dos sistemas principales:

-Sistema común, donde se cede un porcentaje de los grandes impuestos estatales (50 % IRPF, 50 % IVA, 58 % impuestos especiales) a las comunidades.

-Sistema foral (País Vasco y Navarra), mucho más opaco, que reconoce derechos históricos a los territorios y genera resultados muy superiores en financiación.

El problema práctico es que estas diferencias se ampliarán si no se toman medidas. Por ejemplo, las demás comunidades reciben un porcentaje de los grandes impuestos, mientras que los territorios forales gestionan casi todos sus impuestos y solo pagan un cupo. Esto explica por qué Cataluña reclama un sistema similar al vasco: buscan resultados equivalentes, pero no se puede replicar sin comprometer la sostenibilidad económica.

4.Problemas y propuestas

El sistema actual es complejo, opaco y genera desigualdades:

-Hay privilegios territoriales que todos quieren imitar.

-La falta de transparencia dificulta la exigencia de cuentas.

-La financiación no está vinculada a las competencias reales de cada comunidad.

La propuesta de reforma cede más porcentaje de impuestos y aumenta la aportación del Estado, pero beneficia de forma desproporcionada a ciertas comunidades, como Cataluña, y genera rechazo en otras.

En mi opinión, lo más importante es simplificar y transparentar el sistema.

Un sistema que nadie entiende siempre acaba siendo un desastre. No se pueden extender privilegios territoriales porque eso lo vuelve inviable y pone en riesgo la sostenibilidad del conjunto.

En resumen, debemos:

-Priorizar la sostenibilidad del gasto social, especialmente pensiones.

-Garantizar transparencia y equidad territorial en la financiación.

-Evitar privilegios que generen desigualdad y conflicto entre comunidades.

Muchas gracias.

PRESENTACIÓN COMPLETA

 

-Conclusiones y preguntas del público-

Lourdes Centeno, abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV 2012/2016-

Gracias a los tres.

Hemos abordado una gran cantidad de cuestiones, probablemente más de las que caben en una sola mesa. No sé si hemos logrado aclararlas todas, pero precisamente para eso está este coloquio final: para concretar algunos puntos, matizar otros y complementar aquellas ideas que quizá han quedado solo apuntadas.

En este turno más abierto, en el que vamos a dialogar entre nosotros, puede ser útil aterrizar ciertos temas. Por ejemplo, Juan José mencionaba antes la cuestión de la inversión pública y quizá podamos profundizar un poco más en ello.

Y si les parece, podemos empezar por un asunto que ha aparecido de forma recurrente en las intervenciones de los tres: las pensiones.

La pregunta es clara: ¿por qué existe tanto desacuerdo en torno a la sostenibilidad del sistema de pensiones? ¿Dónde están exactamente los puntos de fricción: en los datos, en las proyecciones, ¿en las soluciones propuestas?

Javier, si te parece, puedes comenzar tú.

Javier Díez Giménez, profesor de macroeconomía en IESE

Porque, en realidad, nadie sabe con certeza cuáles serán los ingresos dentro de tres, cuatro o cinco años. Nadie tiene ni idea de cuáles van a ser los ingresos ni cómo evolucionará el PIB dentro de tres, cuatro o cinco años. En todos los ejercicios de simulación de pensiones hay que construir un escenario y suponer una tasa de crecimiento. No hay otra. Pero esa hipótesis es, en el contexto actual, extraordinariamente incierta.

Pronosticar el aumento del gasto es relativamente fácil. La demografía está bastante bien identificada: sabemos cuántas personas se jubilarán, cuáles son las cohortes y cuál es la esperanza de vida aproximada. El gasto se puede proyectar con bastante precisión. Pero los ingresos… ahí empieza la especulación.

Vivimos en un entorno de cambio climático, de transformación tecnológica acelerada, de automatización, de inteligencia artificial. La productividad puede cambiar radicalmente. Hoy puedes estar fabricando coches y mañana robots humanoides; puedes estar trabajando físicamente y mañana tener un gemelo digital o facturar desde casa con un móvil que multiplica tu productividad. En ese contexto, hacer previsiones de ingresos a medio plazo es aventurado.

Por eso el gran desacuerdo está en los ingresos. Sobre el gasto, en cambio, hay menos margen de discusión.

El sistema español es una rareza internacional: entre el 95% y el 98% de las rentas de los jubilados proceden de un sistema público de reparto. En el extremo opuesto está el modelo chileno, completamente capitalizado. España está en el otro extremo: casi todo descansa en el reparto. Y eso implica un riesgo estructural.

¿Se van a pagar las pensiones? Sí. Mientras haya Estado, habrá pensiones. Porque es lo primero que se va a pagar. El votante mediano en España tiene más de 50 años. Hay más votantes mayores de 50 que entre 18 y 50. Eso convierte a las pensiones en la prioridad presupuestaria absoluta.

La pregunta no es si se pagarán, sino cuánto y a costa de qué.

El presupuesto está limitado. Si las pensiones son intocables, el ajuste recaerá sobre otras partidas: infraestructuras, red eléctrica, obra hidráulica, defensa, innovación, políticas de infancia. La disyuntiva real es: ¿drones o pensiones? ¿Carreteras o pensiones? ¿Guarderías 0-3 o pensiones? Porque los recursos son finitos.

Ahí aparece la primera gran fuente de desacuerdo.

La segunda es la opacidad del sistema. Dentro de la Seguridad Social se mezclan conceptos distintos. Las cotizaciones por contingencias comunes incluyen jubilación y otros seguros sociales. Nadie sabe con claridad qué parte corresponde estrictamente a jubilación. Esa mezcla distorsiona el debate y los incentivos.

Lo primero que habría que hacer es una reforma burocrática elemental: separar claramente jubilación de otros seguros sociales. La jubilación es, técnicamente, un problema de diferimiento de rentas. Es ahorro obligatorio Inter temporal. Su lógica es actuarial. Los otros seguros sociales responden a otra lógica distinta.

Si se introducen factores automáticos de sostenibilidad —vinculados a esperanza de vida y evolución económica— el problema técnico es manejable. No hay que inventar nada: modelos como el sueco, con cuentas nocionales, ya existen. La dificultad no es técnica; es política.

La transición tiene costes porque existen compromisos adquiridos. Pero esos compromisos ya están ahí. Reformar no los crea: los ordena. Lo que sí puede hacerse es frenar la “bola de nieve”: cerrar el sistema actual a nuevas incorporaciones, separar regímenes, convertir mutuas sustitutivas en complementarias y reconocer explícitamente el gasto comprometido como una deuda implícita que hay que financiar con transparencia.

Eso no aumenta el gasto existente; evita que siga creciendo desordenadamente. Después habrá que hacer ingeniería financiera y fiscal para pagar lo ya comprometido. Pero al menos se habrá detenido la dinámica expansiva.

Y aquí llegamos al núcleo del problema: no es solo una cuestión de pensiones.

Es una cuestión de coherencia fiscal.

En los últimos cinco años, sin grandes reformas normativas, el sistema tributario español ha recaudado aproximadamente 100.000 millones de euros adicionales, en buena medida gracias a la inflación. La inflación ha actuado como un aumento impositivo silencioso, especialmente vía IRPF y cotizaciones.

Al mismo tiempo, existen tratamientos diferenciados —como los créditos fiscales empresariales— que generan asimetrías entre empresas y personas físicas. El sistema no distribuye de forma homogénea los ajustes y los riesgos.

El problema de fondo es que los españoles aspiramos a un nivel de gasto público similar al francés, pero queremos financiarlo con una presión fiscal más cercana a la irlandesa. Esa combinación no es viable. Es lo que puede llamarse una “esquizofrenia fiscal”: querer simultáneamente el nivel de prestaciones de un modelo y la carga tributaria de otro.

Si queremos gastar como Francia, necesitamos una recaudación acorde. Y eso implica decidir quién paga y con qué figura: IVA, IRPF, sociedades, impuestos especiales. No basta con comparar el gasto; hay que comparar el déficit y la estructura de ingresos.

El debate real, por tanto, no es solo demográfico ni técnico. Es un debate sobre ingresos inciertos, prioridades presupuestarias, transparencia institucional, incentivos políticos y coherencia fiscal. Y ahí es donde se concentra el verdadero desacuerdo.

Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla La Mancha

Pero los créditos fiscales implican menos recaudación. Sí, efectivamente, claro. Por eso no lo hemos discutido todavía, pero la reforma tributaria también es un tema estructural. Es necesario hacer un repaso completo de nuestro sistema tributario desde la base. Tú acabas de señalar un problema clave: los créditos fiscales. Por ejemplo, en el IVA, las exenciones representan casi 60.000 millones de euros reconocidos en forma de crédito.

Javier Díez Giménez, profesor de macroeconomía en IESE

Solo hay un país en Europa que lo hace de manera seria: Dinamarca. Allí el IVA es del 25 % y no hay excepciones, ni tipos reducidos. Entonces, ¿qué pasa con las personas con menos recursos? Pues que se les da dinero para que compren lo que necesitan, y pagan el 25 % de IVA. Porque los impuestos son para recaudar, no para privilegiar o condicionar gastos. Totalmente. Deberíamos ponernos de acuerdo en esto: los impuestos recáudense, y el gasto público se encargará de distribuirlos.

Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla La Mancha

Yo, Javier, tengo una máxima: recauda con eficiencia y gasta con solidaridad.

Javier Díez Giménez, profesor de macroeconomía en IESE

Exacto. Se trata de no privilegiar ciertos activos ni de otorgar exenciones o créditos fiscales.

Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla La Mancha

No, porque además distorsionan la relación de poder en el discurso, la financiación y el trato equitativo entre los agentes económicos.

Francisco de la Torre, inspector de Hacienda. Ex presidente de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados

El principal problema de toda esta historia es el siguiente. En primer lugar, Francia tiene una administración tributaria cuatro veces más grande, con tipos impositivos mucho más altos, y es el segundo o tercer país del mundo con mayor presión fiscal. Es decir, consigue recaudar más. Y, aun así, no pueden pagar las pensiones, al menos no en su nivel actual; tienen un lío monumental, sobre todo porque la edad de jubilación es de 62 años.

Lo que es todavía peor es que los ciudadanos franceses eligen representantes que prometen mantener sus privilegios de pensión, sin importar el costo para el resto del sistema. Esto demuestra que, aunque un Estado moderno podría recaudar bastante, si está dispuesto a pagar a un grupo privilegiado —en este caso los pensionistas franceses— lo que ellos demandan, y si no limita el gasto disponible, llega un momento en que ni siquiera la recaudación máxima es suficiente.

El caso francés es actualmente el principal problema fiscal de la Unión Europea, incluso por encima del italiano, porque utilizan la misma moneda que nosotros, el euro, y no se ajustan a las reglas fiscales comunes —algo que últimamente no cumple ni Alemania—. Esto genera un problema global y compartido para toda Europa.

En España, por ejemplo, uno puede recaudar lo que se pueda, pero si el nuevo sistema de financiación da más recursos a las comunidades autónomas para que se los gasten, ese dinero deja de estar disponible para el Estado central. Por eso, el único impuesto con capacidad real para aumentar la recaudación, incluso para cubrir los 21.000 millones adicionales necesarios, sería el impuesto de sociedades. Pero esto es muy complicado, porque las grandes empresas tienen la capacidad de deslocalizarse, lo que limita enormemente la presión recaudatoria.

Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla La Mancha

Para entenderlo: el impuesto de sociedades representa solo el 9 % de los ingresos no financieros del Estado, por lo que intentar financiar todo el sistema con este impuesto es prácticamente imposible. Por eso, el IRPF es fundamental. Transferirlo a las comunidades autónomas, desde mi punto de vista, sería un error estratégico, porque comprometería la estabilidad de todo el sistema tributario.

Lourdes Centeno, abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV 2012/2016-

Voy a dar paso a la audiencia, porque además creo que la primera pregunta está muy relacionada con este tema que se está comentando.

Intervención Público – no se indentifica-

Javier ha mencionado los problemas de Alemania, Francia y España, y me gustaría preguntarle cuáles son las claves del éxito de Polonia.

Javier Díez Giménez, profesor de macroeconomía en IESE

No he analizado en detalle lo que está pasando en Polonia; hace mucho que no voy y lo tengo un poco olvidado. Pero, cumpliendo con mi obligación de contestar cualquier pregunta, voy a aventurar una hipótesis.

En Polonia, lo que ha ocurrido es que se ha librado de las sanciones que han afectado especialmente a Alemania, como las sanciones a Moscú, que impactaron de manera significativa a su industria. Cuando tu principal socio comercial, en este caso Alemania —la economía más grande de la Eurozona— entra en recesión, surgen dos efectos: el efecto proveedor y el efecto competidor. Por ejemplo, si eres parte de la industria auxiliar del automóvil alemán y Alemania deja de vender coches, tampoco puedes vender carburadores u otros comPONENTES.

Polonia, en cambio, ha sido capaz de llenar parte de ese vacío, compitiendo y aprovechando ventajas como una energía más barata. Esa es mi primera hipótesis, aunque no he revisado con detalle cómo ha cambiado la composición de su producción ni qué sectores han crecido más.

Además, hay dos maneras de crecer: cuando estás en la frontera tecnológica, el crecimiento requiere innovación; cuando estás más rezagado, puedes crecer por imitación, que es más sencillo. Esto es similar a lo que ocurrió en España durante la “década prodigiosa” tras la entrada en la Unión Europea. Polonia, por su parte, ha mantenido su moneda, el esloti, y al no estar en el euro, ha tenido más margen para mejorar su competitividad.

Hasta aquí llega mi hipótesis: no es crecimiento contable como el de Irlanda, sino un crecimiento industrial real. Y como Polonia no depende mucho del turismo, gran parte de su avance tiene que ser industrial.

Lourdes Centeno, abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV 2012/2016-

Otra realidad que tenemos sobre la mesa es la inmigración. Quería preguntaros: con esta nueva regularización extraordinaria anunciada por el Gobierno, qué impacto tendrá en las cuentas.

Francisco de la Torre, inspector de Hacienda. Ex presidente de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados

Bueno, vamos a verlo. La primera cuestión es el impacto inmediato de la regularización. Si los inmigrantes se dan de alta con un trabajo, como ocurría en las anteriores regularizaciones, se empezaban a generar automáticamente cotizaciones sociales. Ahora, sin exigir contrato previo, la situación no está clara. Gran parte de estas personas ya está trabajando en la economía sumergida y aflorará, generando algo de cotizaciones, aunque menos de lo que se cree comparado con las regularizaciones de las épocas de Zapatero o Aznar.

En cuanto al IRPF, prácticamente no se ingresará nada, porque los salarios estarán cerca del salario mínimo interprofesional, y a esos niveles el impuesto es casi inexistente. Puede que esto anime algo el consumo, pero a muy corto plazo, el ingreso neto para el Estado será modesto.

A medio plazo, aparece un segundo factor: la presión sobre los servicios públicos. La reagrupación familiar hará que no solo tengamos a los trabajadores, sino también a sus familiares, aumentando la demanda de vivienda, sanidad, educación y otros servicios públicos.

A largo plazo, se empezarán a solicitar prestaciones, siendo las más relevantes las pensiones. Según la AIREF – Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal- , la media de lo que se recibe en pensiones es un 60 % superior a lo cotizado. Si consideramos los casos más bajos, con pensiones mínimas o no contributivas, esta cifra es aún mayor. Esto significa que, a medio y largo plazo, la regularización puede resultar contraproducente para las finanzas públicas.

Mi opinión es que el efecto sobre las cuentas públicas no es lo más relevante, aunque hay que mencionarlo. Sin inmigrantes, muchos puestos de trabajo en España quedarían vacíos, y habría que pagar más para cubrirlos. El impacto positivo del trabajo que ya aportan los inmigrantes supera con creces el coste público inmediato, pero a medio y largo plazo, la regularización sí tendrá un coste para el Estado.

Javier Díez Giménez, profesor de macroeconomía en IESE

Déjame hacer una aportación rápida sobre este tema. El grupo más numeroso, según el INE, son los nacidos el 1 de enero de 1976. Hoy tienen 49 años y cumplen 50 este año. Hay 850.000 cumpleañeros de 50, así que, si alguien quiere forrarse vendiendo velas con el número cinco y cero, ¡ahí lo tiene!

El año pasado nacieron en España 305.000 niños, por lo que faltan más de 500.000 personas si queremos mantener la generación más numerosa. España ha crecido en los últimos años por cuatro razones, una de ellas porque han llegado 600.000 inmigrantes al año, imprescindibles para producir los servicios que demanda la población.

¿Quién necesita inmigrantes de baja cualificación? Construcción, agricultura y hostelería.

En construcción, necesitamos levantar mucho más de lo que estamos construyendo para una España que este año alcanzará los 50 millones de residentes.

La agricultura y sus industrias auxiliares son fundamentales para nuestro PIB.

Y la hostelería y el turismo, junto con sectores asociados como transporte, limpieza y servicios, dependen directamente de esta mano de obra.

Sin estos trabajadores, nuestro crecimiento sería imposible. Sí, los nuevos residentes tienen un coste en servicios públicos, pero sin ellos no podríamos mantener la estructura productiva que nos permite hacer lo que hacemos, y lo que hacemos bien es, precisamente, lo que mejor sabemos hacer.

Además, hay un problema burocrático: para tener un contrato laboral necesitas un NIE, y para obtener el NIE necesitas un contrato. Ahí está el “catch-22” administrativo, que dificulta la integración de muchas personas que, en sus países de origen, viven condiciones que para nosotros serían inconcebibles.

Y, por último, recordemos que el lugar de nacimiento es pura suerte: si la cigüeña te deja en Chiclana, eres español y nadie cuestiona tus apellidos; si te deja en Tánger, la situación cambia radicalmente. Los apellidos españoles no te dan ningún derecho por sí mismos. Todo depende de dónde naces, quiénes son tus padres y a qué escuela vas: es una cuestión de pura suerte.

Lourdes Centeno, abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV 2012/2016-

Hay una pregunta más del público, y con esto vamos a ir concluyendo la mesa.

Interviniente del público – no se identifica-

Quería plantear dos cuestiones. Primero, hay políticas en otros países, como Polonia, que favorecen la natalidad, lo cual es fundamental. Segundo, están acogiendo de manera muy solidaria a personas que huyen de la guerra en Ucrania, algo de lo que no se habla mucho.

En cuanto a la Constitución española, quería preguntarles a quienes tienen más conocimiento histórico: ¿qué méritos tenían para que constitucionalmente se privilegiara a los nacidos en Navarra o el País Vasco frente al resto de los españoles? Es decir, ¿qué justificación había para otorgar privilegios basados en el origen, cuando la Constitución establece que todos somos iguales ante la ley? Esta, a mi juicio, es una deficiencia estructural que sigue vigente, pese a que existen posibilidades de modificar la Constitución.

La Constitución de 1978, en su disposición adicional primera, reconoce unos derechos históricos a ciertos territorios forales. Esto se pactó para conseguir el apoyo del Partido Nacionalista Vasco, que luego, curiosamente, no apoyó la Constitución.

El principal problema es que, además de ser un sistema disfuncional que genera muchos problemas, debería quedar claro que no debe dar lugar a privilegios económicos o sociales, tal como establece la propia Constitución. En teoría, ambos sistemas deberían conducir a resultados más o menos equivalentes.

El problema, como suele ocurrir, es doble: hay una cuestión histórica y política, y otra práctica, relacionada con los efectos reales sobre la igualdad y la gestión económica.

Francisco de la Torre, inspector de Hacienda. Ex presidente de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados

Hay dos problemas principales.

El primero es que no se implantó una administración tributaria en el País Vasco ni en Navarra, ni cuando se implantó el IVA en 1986 ni al ceder los impuestos especiales. Esto no estaba protegido por ningún derecho histórico; simplemente, nadie se atrevió a hacerlo durante los años de plomo de ETA.

El segundo problema es que, desde entonces, todos los gobiernos han optado por comprar el apoyo de los nacionalistas vascos dando más dinero, generando un cupo negativo. Después de los ajustes del IVA, estos territorios no contribuyen a los complementos de pensiones y están, en efecto, sobre financiados, algo que no está previsto en la Constitución. Es un residuo premoderno, casi feudal, que recuerda al antiguo régimen.

Históricamente, los derechos históricos de los territorios forales en 1978 se limitaban a Álava y Navarra. Vizcaya y Guipúzcoa no los tenían, porque sus ancestros no los conservaron correctamente y Franco les quitó lo que les correspondía. Por eso, en 1978, el Ministerio de Hacienda recaudaba allí sin problemas.

En mi opinión, la Constitución de 1978 tiene luces y sombras. Si se reabriera, este sería uno de los temas a reconsiderar. Lo que la Constitución garantiza actualmente es el derecho a recaudar lo que ya se recaudaba hasta 1978, según los antiguos derechos históricos. El problema es cómo se ha interpretado y aplicado ese derecho desde entonces, generando desigualdades y tensiones que no estaban previstas originalmente.

Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla La Mancha

Parece mentira, ¿no?, que el Abrazo de Vergara nos haya traído hasta aquí.

Lourdes Centeno, abogada del Estado. Vicepresidenta de la CNMV 2012/2016-

Debemos concluir ya, pero quiero agradecer especialmente a los tres por su participación y sus valiosas aportaciones. Podríamos seguir hablando mucho más, anticipando posibles soluciones, amenazas y riesgos.

 

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